2024年8月16日，市场监管总局反垄断执法二司发布了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），依据的是《反垄断法》《行政处罚法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》等法律、法规、规章，属于部门规范性文件。

 《征求意见稿》全文共19条，从适用情形、指导原则、处罚对象、处罚罚款裁量步骤、从轻和从重处罚情节、最终罚款数额上调和下调考量因素、不予处罚情形等方面综合对实施经营者集中行政处罚裁量权的基准进行了构建和明确，并且采用示例的形式对处罚罚款裁量步骤以及不予处罚的情况进行了更加清晰的说明。

1、处罚对象

也即参与集中的经营者都属于可能被处罚的对象。值得注意的是，《征求意见稿》第九条中明确提到未达申报标准的经营者也属于可能被处罚的对象，不过可以适用减轻处罚。考虑到在一项集中交易中，总有可能有被动参与交易的所谓“被动申报义务人”，这类主体如果因为“主动”申报义务人怠于履行申报义务而导致违法，是否可以考虑给予从轻或减轻处罚呢？

2、处罚与不予处罚的情形

（1）处罚情形

（2）不予处罚情形

《征求意见稿》首次提出了可以不予处罚的情形，表明了执法机构对于行政处罚的审慎态度，尤其是第二项免除处罚情形非常贴合经营者集中的实际情况。但若经营者在被发现前即采取措施恢复集中前状态，已经属于主动消除不良后果的情形，因此是否必须以“首次”为前提条件，还可讨论。

3、裁量标准

（1）不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行政处罚罚款裁量

（2）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中的裁量

（3）从轻、从重、加重处罚的情形

（5）与欧盟规定的比较

《欧盟并购条例》（Council Regulation (EC) No 139/2004）、《欧盟并购实施条例》（Commission Regulation (EC) No 802/2004）中未有对违法实施集中的行为的处罚裁量规定，但可以参考针对卡特尔及反托拉斯案件的《设定罚款方法指南》（Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 23(2)(a) of Regulation No1-2003）有关于设定罚款的裁量规定。

①关键规定汇总

②对比总结

欧盟和中国在处理违法经营者集中的处罚规定上存在一些共同点和差异点。

以下是对两者的对比：

三、结语与展望

《征求意见稿》的出台是我国反垄断执法标准精细化的体现之一，早在2018年，中国的执法机构就曾考虑制定一部关于反垄断执法裁量标准的指南，时至今日，仍显必要。《征求意见稿》很好的吸收了《反垄断法》《行政处罚法》以及市场监管部门、欧盟的相关经验和规定，为执法机构开展行政处罚树立了良好的示范标准，我们期望类似的标准也可以在反垄断案件执法领域出现。

（感谢实习生张纪云对本文的贡献）