变化一：经营者集中分类分级审查制度

《反垄断法》第37条明确要求国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查。事实上，反垄断执法机构一直在稳步、有序地推进经营者集中分类分级审查制度，简易案件分类审查、委托省级部门开展审查工作等都早已写入了此前的《经营者集中审查暂行规定》中。而《经营者集中审查规定》第6条，则进一步明确提出要针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中制定具体审查办法。《反垄断法》在修订过程中以及出台之后，关于执法机构将如何加强涉及国计民生领域的经营者集中审查是广受关注的议题，各方都在期待更为明确的规定或指引。可以设想，审查办法将指明事关国计民生的具体经济领域，分类分级审查的方式、方法，以及与普通的经营者集中审查程序的衔接等问题。总之，经营者集中审查与并购活动紧密相关，在跨国并购市场上尤其受到关注，有些重大交易的审查决定对全球经济都会产生影响，反垄断执法机构确保审查规则公开、透明，也是公平公正开展反垄断审查工作的必然要求。

变化二：未达申报标准集中的通报审查制度

《反垄断法》第26条第2款规定了未达申报标准的经营者集中，反垄断执法机构仍可要求申报。该条款是2008年《反垄断法》既有的条款，但鲜少实施。近年来在全球针对数字经济反垄断监管政策的反思浪潮中，有关“猎杀式”并购的监管漏洞被反复提及，全球主要的反垄断司法辖区都在思考如何改进审查制度，部分如德、法等国甚至已经有了相应的修法动作。《经营者集中审查规定》第8条、第43条、第56条就如何开展对未达申报标准的经营者集中的通报审查做了规定，为执法实践提供了规范依据，相较于2020年的《经营者集中审查暂行规定》可谓前进了一大步。这意味着未来一些对于行业发展和市场竞争有重大影响的未达标案件可能会被要求申报审查，面临被附加限制性条件甚至被禁止的后果。当然，具体施行起来也有不少疑问，如举报人如何证明未达标准的集中可能具有排除、限制竞争效果？经营者又如何抗辩？抗辩程序与后续的审查程序如何衔接？实务中判断集中与否远比书面规则复杂，而如果进行中的集中被迫暂停了，执法机构最终又认定不具有排除、限制竞争效果，经营者是否可以向举报方索赔？而如果执法机构认定具有排除、限制竞争效果，是否属于违法实施集中呢？等，根据德国的经验，被要求审查的未达标的经营者集中案件本身就是特例，其中绝大部分经审查后也不具有排除、限制竞争的影响，因此，我们有理由相信，未达标集中通报审查属于例外审查，执法机构不会轻易启动该项程序。但我们建议那些未达申报标准的特殊领域的经营者集中，在必要情况下积极与执法机构进行申报商谈，确定是否需要申报，以避免付出更大的代价。

变化三：如实申报义务

相比于2020年的《经营者集中审查暂行规定》，《经营者集中审查规定》强化了如实申报义务。一方面要求申报人审慎选择申报代理人，要求申报代理人诚实守信、合规经营（第13条第3款），另一方面，除了要求申报人的申报材料真实外，还要求具有准确性和完整性（第14条第2款），而且申报代理人对此负有审核责任（第14条第3款），最后，还新增了对申报代理人的违规行为处理方式（第70条）。这就是官方解读中所谓“问题导向原则”下的针对性修订，不仅强化了申报人如实申报的义务，还夯实了申报代理人的责任，未来不排除可能会有申报代理人因未尽诚信审核申报材料而被列入执法机构黑名单的情形出现。

变化四：“停钟”制度

《反垄断法》第32条规定了经营者集中审查的“停钟制度”，属于最重大的修改内容之一。《经营者集中审查规定》新增了四个条文列出了“停钟”制度的操作细节。《反垄断法》及《经营者集中审查规定》的“停钟”制度很大程度上借鉴了欧盟《并购条例》（《关于控制企业集中的（EC）第139/2004号理事会条例》）及《并购条例实施细则》（《关于执行<关于控制企业集中的（EC）第139/2004号理事会条例>的第802/2004号委员会规则》）的相关规定。“停钟”制度符合经营者集中审查机制规律，可以改善过去很多不得已的非常规处置手段，提高审查的透明度及规范化程度，当然，实务中的运行效果还需要观察，尤其是对审查效率的影响值得关注。

变化五：监督受托人选任制度

被附加限制性条件批准的经营者集中往往都会引起市场的广泛关注，对于监督限制性条件实施的关注度则不是很高，但是近年来，出现了不少监督受托人怠于履职、疏于履职的情形，导致限制性条件的实际效果大打折扣。《经营者集中审查规定》在“限制性条件的监督和实施”章节，增加了大量监督受托人的选任及追责的规定（第45条、第71条），一方面是直指监督受托人领域的固有问题，另一方面也体现了执法机构不断完善审查制度的追求，当然我们相信也会在一定程度上起到以制度倒逼监督受托服务市场转型升级的效果。

变化六：纵向协议安全港规则

《反垄断法》第18条第3款规定的纵向协议安全港制度，同样也属于重大修改之一。《禁止垄断协议规定（征求意见稿）》的第15、16条对安全港规则已经做了比较清晰的、可操作性的规定，但《禁止垄断协议规定》最终都删除了，这一点令人费解。毕竟，《反垄断法》明确规定了由国务院反垄断执法机构设定标准，而且反垄断执法实践中确实也需要有一个明确的标准，否则执法机构一定会面临标准不透明甚至标准不一的质疑。当然，安全港规则的引入从一开始就有很多争议，执法机构发布的多个征求意见稿对此也存在反复，可能目前还没有一个成熟的结论。我们推测关于纵向协议的行政执法会更为谨慎，未来由司法机关通过司法判例的方式建立一个安全港规则的执行标准也未可知。

变化七：轴辐协议

轴辐协议是2008年《反垄断法》的一个漏洞，修订后补上了这个漏洞。《反垄断法》第19条将轴辐协议分为“组织经营者达成垄断协议”和“为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助”两种类型，《禁止垄断协议规定》第18条分两款对上述两种类型的轴辐协议做了细化规定，其中“组织经营者达成垄断协议”又被分为“参与型”和“通道型”等，但是后者似乎又与“提供实质性帮助”类型有所重合。无论如何，轴辐协议行为已非《反垄断法》的法外之地，执法机构对于此类行为的处理也会同样严厉，但在企业的反垄断合规工作中，如同纵向协议问题一样，轴辐协议的模糊地带仍然会有，这恐怕还需要通过更多执法和司法案例澄清实务中的边界。

变化八：平台经济监管政策

《反垄断法》第9条是平台经济反垄断监管政策的纲领性法源，《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》《经营者集中审查规定》中都有具体落实条款，尤其是前两项规定。《禁止垄断协议》新增了第13条（“算法共谋”）和第15条（“MFN协议”）。而《禁止滥用市场支配地位行为规定》则有了不少更值得关注的变化，除了不出意外地增加了关于平台经济领域市场支配地位的特殊考量标准（第12条），在关于滥用市场支配地位具体行为的第14条至第19条中几乎都增加了有关平台经济的特殊内容，第14条（不公平高价行为）、第15条（低价倾销行为）专门增加了对平台多边市场之间成本关联的考量，实际上是对跨平台价格关联性的认可，第16条（拒绝交易行为）、19条（歧视性行为）引入了FRAND原则的考量，第17条（限定交易行为）明确将“数据安全”、“平台合理的经营模式”等纳入合理理由范畴，这些修订反映出执法机构对于平台经济规律有了更深入地理解和认识，引入了更符合平台经济特征的分析元素，平台经济监管政策更趋科学。另外一个非常值得关注的是《滥用市场支配地位行为规定》删除了征求意见稿中关于“自我优待”的条款，是否意味着在执法机构的眼中“自我优待”行为的违法性减弱了呢？总之，《禁止滥用市场支配地位行为规定》显露出对平台经济更为“宽容”的态度，这似乎也与强监管浪潮之后促健康发展的政策趋势相呼应。

变化九：反对行政机关签署备忘录排除、限制竞争行为

除《经营者集中审查规定》《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位规定》外，此次同批公布的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》也有一个明显的变化，即新增第5条关于制止行政机关及相关组织以签署合作协议、备忘录等方式排除、限制竞争的行为的禁止性规定。我们在实务工作中确实碰到不少大企业与地方政府或行政机关签署合作备忘录、框架协议、战略合作协议等，获取一些优先性甚至排他性权利，此前这种情况既常见又有模糊性，《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》针对此做了修订，也是对现有公平竞争审查规则、反行政垄断执法的重要补充和完善，我们建议企业在开展反垄断合规自查中也应对此类行为予以关注。

四项新规还有很多其他新的内容，例如简易案件与普通案件申报程序的转换衔接、经营者集中审查和反垄断案件执法程序规则的优化等，这些在市监总局给出的官方解读中都有归纳。总体而言，虽然四项新规的修订背景、修订原则各有侧重，但落实新《反垄断法》是此次修订最主要的动因和首要原则，四项新规的出台是健全完善我国反垄断规则的重要步骤，未来可预见的还会有其他的规章和规则陆续出台，我们相信中国反垄断监管会朝着法治化、科学化的方向持续迈进。