1.引言.

2.城市更新概述

     2.1 城市更新定义

     2.2 城市更新模式

3.城市更新项目典型实施流程

      3.1 规划计划阶段

      3.2 方案设计阶段

      3.3 项目实施阶段

4.城市更新项目重点法律实务问题

      4.1 项目身份确认

      4.2 实施主体确认

      4.3 改造项目现有权利主体及改造意愿

      4.4 项目规划及审批

      4.5 项目用地取得

      4.6 项目回报机制

      4.7 项目税费

      4.8 特殊风险识别与分配

5.市场主体参与城市更新主要投融资模式.

       5.1 政府与社会资本合作（PPP）模式

       5.2 特许经营模式

       5.3 政府授权+股权合作实施模式

       5.4 资源匹配+项目自平衡模式

6.城市更新基金

       6.1 城市更新基金设立概况

       6.2 城市更新基金设立模式

       6.3 城市更新基金设立注意事项

7.项目实施建议

自2019年12月中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念起，我国进入了城市更新的快速发展期。

国家层面，2020年10月29日党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，城市更新首次被写入国民经济和社会发展五年规划；

2021年3月11日，十三届全国人大四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，在国家层面明确提出转变城市发展方式，实施城市更新行动；

2021年11月4日，住房和城乡建设部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，明确开展第一批城市更新试点工作，并确定北京等21个城市作为第一批城市更新试点，第一批试点工作自2021年11月开始，为期两年。

地方层面，2020年以来，各地基于前期实践，因地制宜构建城市更新政策体系。其中，上海、深圳两地分别颁布《上海市城市更新条例》、《深圳经济特区城市更新条例》，在效力层面上，是截至目前关于城市更新的最高级别的两部地方性法规。广州、珠海两地以政府规章形式分别颁布《广州市城市更新办法》、《珠海经济特区城市更新管理办法》。北京、青岛、无锡、重庆等地则以地方规范性文件等形式颁布各自适用的城市更新相关政策规定。

在国家和各地政府大力推进城市更新项目实施的背景下，城市更新的定义和具体内容如何确定？城市更新项目又有哪些实施模式？城市更新项目具体实施流程应如何操作？在具体实施过程中又应重点关注哪些法律问题？投资人参与城市更新项目的投融资模式都有哪些？城市更新基金设立流程和构架如何？

通过对现有城市更新法规政策的梳理和研读，并结合笔者参与具体城市更新项目的经验，本文将围绕前述问题一一进行解析，以期对读者有所助益。

2.1 城市更新定义

城市更新的概念在国家层面尚无统一明确的定义，但以上海、深圳、北京、广州、成都、重庆、青岛、珠海等地为代表的地方发布的城市更新法规和政策，均对城市更新的概念作出了具体界定，具体定义如下表所示：

虽然各地关于城市更新具体含义的表述有所差异，但总体来看，各地规范性文件对城市更新的定义主要包括三个方面的内容，即城市更新的目的、范围和方式[1]。

（1）从城市更新的目的来看，城市更新的目的在于对城市空间形态和城市功能的提升和改善，不再局限于基础设施和公共设施等环境的改善，还包括对历史文化、城市风貌、产业结构等的优化和提升。

（2）从城市更新的范围来看，主要包括在城市建成区内的历史城区、老旧小区、旧工业区、旧商业区、老旧楼宇、城中村等城市空间形态和功能区。当然，就城市更新的范围而言，各个城市根据自己的实际情况和切实需要，内容有所差别。

（3）从城市更新的方式来看，城市更新主要是对于城市空间形态和功能区通过整治、改善、优化或拆除重建等方式进行一系列的建设活动。

2.2 城市更新模式

2.2.1 按实施方式不同划分

从城市更新实施方式角度，根据建筑质量、风貌、更新需求目标，结合建筑“留、改、拆”方式的不同，城市更新大致可以分为综合整治类、改建加建类、拆除重建类三种模式。具体而言，以珠海市为例，依据《珠海经济特区城市更新管理办法》规定：

（1）综合整治类城市更新是指对更新单元内的基础设施、公共服务配套设施和环境进行更新完善，以及对既有建筑进行节能改造和修缮翻新等，但不改变建筑主体结构和使用功能。

（2）改建加建类城市更新是指以国有土地使用权登记的宗地为单位，在符合国土空间详细规划的前提下，对更新单元内已确权登记的原有建筑物改变使用功能，变更土地用途，并可在不全部拆除的前提下进行局部拆除或者加建，但不改变物业权利人和土地剩余使用年限。

（3）拆除重建类城市更新是指通过对城市更新单元内原有建筑物进行拆除并重新规划建设的方式实施城市更新。

当然，各地根据自己实际情况，划分标准有所不同。例如，《深圳经济特区城市更新条例》修改了《深圳市城市更新办法》规定的城市更新实施方式，合并综合整治模式和功能改变模式，将城市更新划分为拆除重建类和综合整治类；北京遵循小规模、渐进式和可持续的更新战略，分别制定了适用于老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造等六类不同对象的城市更新实施方式。

需要注意的是，按照住房和城乡建设部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），明确城市更新要“坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力”，同时明确：

（1）严格控制大规模拆除。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；

（2）严格控制大规模增建。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。

因此，无论采用何种模式，城市更新项目的具体内容均应避免大拆大建，主要应以保留利用提升为主，实现对低效存量建设用地进行盘活利用（如老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村改造等）以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升。

2.2.2 按实施主体不同划分

从城市更新实施主体角度，大致可以分为物业权利人自主实施模式、市场主体单独实施模式、政府主导（包括当地国有企业）实施模式、合作实施模式。

北京、上海等地明确城市更新项目可采用物业权利人实施模式和市场主体单独实施模式。例如，《上海市城市更新条例》规定“本市建立更新统筹主体遴选机制。更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展；对于零星更新项目，物业权利人有更新意愿的，可以由物业权利人实施。”

珠海、南京、重庆、青岛、深圳等地明确城市更新项目可由物业权利人、市场主体或者政府主导实施。例如，《重庆市城市更新管理办法》规定城市更新项目可由政府、物业权利人作为实施主体或由政府、物业权利人通过直接委托、公开招标等方式引入的相关主体作为实施主体。

珠海、深圳等地允许城市更新项目采用合作实施模式。例如，《深圳经济特区城市更新条例》明确城市更新项目符合规定的，可以由物业权利人、市场主体或者市、区政府合作实施。

2.2.3 按介入时机不同划分

从实施主体介入时机角度，大致可以分为项目早期实施主体介入模式和限制实施主体过早介入模式。

实施主体早期介入模式以上海、北京等地为代表。该种模式下，实施主体负责推动区域更新意愿，编制更新方案，并可以根据更新需要参与规划编制。《上海市城市更新条例》规定，更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案以及统筹、推进更新项目的实施。市、区人民政府根据区域情况和更新需要，可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。与上海市相比，北京市进一步强化实施主体在城市更新项目实施中的地位和作用，北京市确定某一区域是否可被纳入至城市更新的项目范围，不再根据政府拟定的专项规划圈定，而是由产权单位自主编制方案，自主申请实施[2]。

成都、青岛等地采取保守政策，限制实施主体过早介入。该种模式下，通常是由政府根据区域具体的改造要求统一编制城市更新规划和实施计划，确定具体实施改造的范围并编制实施方案，随后按照法定程序确定实施的市场主体。再由实施主体负责办理项目规划、用地、建设等工作。

2.2.4 按供地方式不同划分

原国土资源部2016年11月发布的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（简称“低效用地指导意见”）规定，“鼓励原国有土地使用权人进行改造开发。除有关法律法规，以及国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同明确规定或者约定应当由政府收回土地使用权的土地外，在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发”；“鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；市县国土资源部门可根据申请，依法依规将分散的土地合并登记”。该等规定对于城镇低效用地的利用方式作出了灵活的规定，各地城市更新政策关于土地的供应也大致按照上述规定进行，部分城市也在上述规定的基础上进行了延伸和扩充。

结合各地城市更新相关政策，从项目供地方式角度，城市更新项目的供地方式较为灵活，除了正常的招拍挂出让、划拨供地方式外，大致可以分为土地归集模式、协议出让模式、毛地出让模式、带方案招拍挂模式、租赁模式、作价入股模式以及组合供地模式。各种模式具体内容分析如下：

由于各地文件对城市更新内容和实施方式定义不同，因此无法给出统一的城市更新实施流程，城市更新项目典型实施流程主要包括规划计划阶段、方案设计阶段、项目实施阶段。具体实施流程如下图所示：

3.1 规划计划阶段

城市更新工作坚持规划引领原则，本阶段的主要工作是由政府方相关部门依据国土空间规划构建城市更新规划体系，在此基础上划分城市更新单元，并对符合实施条件的更新项目，拟定城市更新年度计划，具体内容如下：

3.1.1 编制城市更新专项规划

城市更新专项规划通常是由市政府相关主体组织编制市级专项规划，各区政府组织编制本辖区专项规划，其主要功能在于明确城市更新的方向、目标、时序、总体规模、更新策略、公共要素配置要求。专项规划通常需经专家论证、风险评估和合法性审查，综合群众意愿、区域现状、资金平衡等方面因素，由政府相关部门审定后实施。

3.1.2 划定城市更新单元

城市更新单元是城市更新实施的基本单位，依据城市更新专项规划划分。城市更新单元的划定通常是综合考虑原有城市基础设施和公共服务设施情况、自然环境以及产权边界等因素，划定的相对成片的区域。

3.1.3 编制城市更新单元规划

城市更新单元规划是管理城市更新活动的基本依据，通常包含城市更新单元范围内应当配置的基础设施和公共服务设施的类型和规模、其他用地的功能、产业方向及布局、城市更新项目的具体范围、更新目标、更新方式和规划控制指标、城市更新项目时序安排、资金来源、利益平衡等内容。

3.1.4 编制城市更新年度计划

政府相关主管部门结合城市更新专项规划、城市更新单元划定、城市更新单元规划的编制情况，编制城市更新年度计划。年度计划通常明确更新内容、实施主体要求、时序安排、政策措施等内容，报相关主管部门审定后实施。

3.2 方案设计阶段

本阶段的主要工作为实施主体的确认以及实施方案的编制，但各地政策差异，实施方案的编制主体有所不同。本阶段的实施方案编制主体分为两种，一是明确实施主体，并由实施主体负责编制实施方案；二是由政府方完成实施方案编制，并明确项目实施主体，具体内容如下：

3.2.1 确认实施主体

城市更新项目实行主体多元化，通常为原物业权利人或由其委托的市场主体、政府或其指定的地方国有企业、政府选定的市场主体等。相关主体的确定往往受原有土地或物业权属的复杂程度、项目的营利性等决定。在当前的城市更新项目中，往往较为综合，具体建设内容上包括公益性、准公益性或经营性项目，实施主体可能为多方联合。

3.2.2 编制实施方案

上海、无锡、北京、重庆等地明确由实施主体负责编制城市更新项目实施方案，青岛、成都等地规定由政府方负责编制城市更新实施方案。实施方案的内容通常包括更新方式、实现途径、可行性研究、建设方案、运营方案、资金来源和平衡方案等。实施方案经政府有关部门批准后组织实施。

3.3 项目实施阶段

在前述程序审批后，由实施主体按照相关法律法规及规划、计划和实施方案的要求，组织开展产权归集、土地前期准备等工作，配合完成更新项目土地供应，并依法办理项目基本建设手续，完成项目建设，具体内容如下：

3.3.1 土地供应阶段

如前文所述，城市更新项目供地大致可以分为物业权利人转让房地产权益模式和政府供应土地模式。本阶段实施主体或配合政府方完成土地收储及后续的土地供应工作，或通过物业权利人转让房地产权益获取土地。

3.3.2 建设实施阶段

实施主体按照相关法律法规及规划、实施方案等文件要求，具体实施开发建设，完成基本建设手续并组织建设，通常包括项目规划、立项、融资、建设等，并在完成建设后配合政府方验收交付。

结合各地城市更新的政策和具体实践，以及笔者自身城市更新项目的具体经验，城市更新项目需重点关注的法律实务问题主要包括以下八个方面，分别为项目身份确认、实施主体确认、项目权利主体、项目规划及审批、项目用地取得、项目回报机制、财税政策以及特殊风险识别及分配。

4.1 项目身份确认

城市更新项目身份的确认对于项目政策的选择适用、政府补贴支付的争取以及项目建设融资等均有重大影响，除深圳市作为全国率先开展城市更新的城市之一，有较完备的地方配套法律法规支持，建立了可公开查询的城市更新信息系统外，国内其他城市的城市更新大多数仍处于起步阶段，地方法律法规较为原则化，可供公开查询的城市更新信息系统和实操细则有待进一步完善。

目前，大部分城市的城市更新项目的申报和项目入库程序也不够完善，对外缺少体现项目性质和身份的有力证明。建议项目参与方在项目前期即与项目所在地政府及主管部门落实项目身份证明文件的出具形式及出具主体。

4.2 实施主体确认

城市更新实施主体是指具体负责城市更新项目实施立项、投融资、建设和运营的主体。城市更新是一项复杂的系统工程，不仅需要协调众多的法律及经济关系，还牵扯到众多的参与主体，其中城市更新实施主体作为城市更新项目的具体实施机构及落地推进主体，对城市更新项目实施质量起着重大的作用。

4.2.1 实施主体范围

根据城市更新项目性质及类型不同，城市更新实施主体既可以由物业权利人担任，也可以由具备相应资质的市场主体担任（如具有房地产开发资质、施工资质的企业），还可以直接由政府相应的职能部门或当地国有企业担任，对于城中村集体经济组织改造等城市更新项目还可以由集体经济组织作为城市更新实施主体。

通常来讲，考虑到城市更新项目的性质以及投资体量，物业权利人可能缺乏城市更新的动力，按照“政府推动，市场运作”的原则，城市更新项目一般由政府统筹推动和主导，并由市场主体负责具体实施。

4.2.2 实施主体选择方式

城市更新项目通常由政府作为遴选主体，通过以下几种方式选择实施主体：

（1）由统筹项目实施的人民政府按照公开、公平、公正的原则组织招采和遴选[3]；

（2）通过政府直接授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体[4]；

（3）对于特殊类型城市更新项目（如历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施项目等），由政府直接指定城市更新实施主体[5]。

（4）部分城市规定，对于形成单一权利主体或者合作实施主体的城市更新项目，该权利主体或者或合作实施主体应当向城市更新部门申请确认实施主体[6]。

4.3 改造项目现有权利主体及改造意愿

相较于传统基建投资项目的权利主体多为单一政府或者单一物业权利人主体，城市更新项目或存在多权利主体于项目区域内共存的情形。

4.3.1 权利主体范围

城市更新项目的实施内容往往包括划定区域内的市政道路改造、市政公用设施改造及新增、国有企业老旧厂房拆除重建、老旧小区电梯安装、小区外立面修缮、小区内环境打造等内容，因此城市更新项目所涉的权利方主要包括政府方、老旧厂房物业权利人和改造小区内居民群体三方主体。

4.3.2 权利主体授权

在明确项目所涉权利主体后，还需在项目推进前期确定各权利主体的授权文件是否完备，摸底确定项目建设实施的具体可行性和难易程度，同时在项目运营期对涉及居民小区的物业服务相关事项需根据《中华人民共和国民法典》、《物业管理条例》等相关法律法规规定取得小区业主或业主委员会同意后才有权实施，如业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。针对选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意；针对改建重建建筑物及其附属设施、改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动等事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意[7]。

4.4 项目规划及审批

基建未动，规划先行，城市更新，概莫能外。作为项目建设实施和办理相关用地、工程和施工许可等项目建设手续的前提，项目规划既是实施城市更新项目的依据，也是后续项目合法运营并实现回报的基础。关于城市更新项目规划，需要重点关注以下问题：

4.4.1 项目土地利用情况和规划情况现状调查

部分城市更新项目所涉区域由于建设年代较早普遍缺乏整体规划，或因城市扩张存在军产、国企改制遗留资产等历史遗留，容易出现土地及建筑物权属不清晰、不同性质的土地相互交错、夹心地、插花地等边角土地等情形。

基于此，对于城市更新项目而言，无论是在现有物业基础上进行升级改造，或改变区域土地性质进行拆除重建，都需要对区域内现有土地性质、建设情况进行调查与实地走访，以确定项目目前实际土地利用情况，同时，还需要查看项目区域内目前的国土空间规划、详细规划，了解项目目前的规划情况。

4.4.2 项目规划调整和审批

根据项目的更新改造目标和项目整体盈亏平衡测算等因素，城市更新项目通常需要对项目现有用地性质、建筑容积率、建筑密度等规划条件进行调整。项目规划调整的合法合规性，既是项目依法依规规范实施的内在要求，也是项目顺利推进和实现投资收益的前提和保障。

首先，需要根据调整目标比对现有规划和土地利用情况评估区域内实施城市更新项目的难易程度，并对接具体问题主管部门落实规划调整的可能性；

其次，城市更新专项规划批准后应当纳入同级国土空间基础信息平台，叠加至国土空间规划“一张图”上[6]，并将主要内容按照规定程序纳入国土空间详细规划组织实施。

另外，项目规划调整后，还需注意该调整后的规划是否可以按照特殊审批流程进行审批处理，如有些地方文件已经对项目规划修改的审批流程进行了明确的规定，并明确城市更新单元规划经有权机关批准后则视为已完成法定图则相应内容的修改或者编制，应予以关注。

以《深圳经济特区城市更新条例》为例，该条例明确城市更新单元规划草案由城市更新单元计划申报主体委托具有相应资质的机构编制，报区城市更新部门审查。经审查通过的，区城市更新部门应当将城市更新单元规划草案向社会公示，公示时间不得少于三十日。城市更新单元规划草案符合法定图则强制性内容的，由区人民政府批准；城市更新单元规划草案对法定图则强制性内容进行调整或者相关地块未制定法定图则的，由区人民政府报市人民政府或者市人民政府授权的机构批准。城市更新单元规划经批准后视为已完成法定图则相应内容的修改或者编制。

4.5 项目用地取得

项目用地作为项目实施的载体，是项目实施的关键环节，对项目用地进行再开发也是城市更新项目实现收益的重要途径。因此，在实施城市更新项目时，对项目用地的取得及其有关事项必须格外予以关注，以下就项目用地获取的主要法律事项进行重点分析。

4.5.1 项目用地的取得方式

城市更新项目是对城市既有建成区域的更新改造，兼具公益性和经营性，其项目用地的性质及产权关系较一般项目更加复杂。因此，城市更新项目用地的取得方式亦更加复杂多样。除最为人们所熟知也是最常见的土地“招拍挂”[7]方式外，根据各地的城市更新相关政策，城市更新项目的土地出让还包括协议出让、毛地出让、带方案招拍挂供地等方式，城市更新项目各种供地方式详见本文【2.2.4按供地方式不同划分】。

4.5.2 协议出让方式的适用

根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕第114号）第4.3条规定，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，方可采取协议方式，具体情形如下：

（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；

（5）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

由此可见，协议出让作为招拍挂出让方式的补充，只有在明确符合协议出让适用的具体情形下方可采用协议出让的方式，不符合协议出让条件的均必须采用招拍挂的方式出让国有土地使用权。

因此应当认为，在经营性建设用地“招拍挂”大的原则框架下，以及国家层面已对协议出让土地有明确适用的规定下，将城市更新项目用地中涉及的经营性用地直接以协议出让的方式给予城市更新实施主体存在着一定的法律制度障碍。

也因为此，目前地方政府出台的城市更新政策中关于协议出让方式供地的政策大都规定的较为原则，如大多规定符合协议出让条件的土地方可进行依法进行协议出让（简称“保守型协议出让”）。尽管如此，部分地方政府在出台城市更新政策时，考虑到当地具体项目实践和需求，对协议出让供地方式做了一些创新性的探索和尝试（简称“突破型协议出让”），如针对“边角地”等零星用地以及不具备单独建设条件的土地，可直接采用协议出让的方式进行供地。因此，在实务操作中，虽然协议出让有上位法的“禁锢”，但并非完全没有操作空间，能否通过协议出让供地要结合城市更新项目的特殊情况以及项目所在地政府出台的具体城市更新政策综合研判。

4.5.3 土地使用权期限、规划性质及开发强度变更

（1）土地使用权期限延长

土地使用权期限问题对于投资人的投资收益至关重要，根据《城市房地产管理法（2019年修正）》第四十三条的规定[10]，房地产转让后受让方获得的土地使用期限为剩余的土地使用年限，即为原产权人获取土地使用权的总期限减去实际已使用的期限。

按照上述规定，城市更新实施主体通过转让方式获取的土地使用权期限为原权利人的总期限减去已经使用的期限，则城市更新实施主体在该土地使用权期限内可能无法实现其投资收益，因此部分地区也对特定模式下获取土地后的土地使用年限也作出了变通规定，明确实施主体在特定模式下获取的建设用地使用权期限重新起算，如深圳规定在土地归集模式获取的土地使用权的期限重新起算[11]。

（2）土地用途的变更

根据《城市房地产管理法（2019年修正）》第四十四条“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”之规定，若城市更新实施主体在获得土地使用权后向政府申请按变更土地用途的，需经自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，并根据新规划的土地用途补缴土地出让金。

（3）土地开发强度的变更

对于一些自平衡特别是带商业地产开发租售的城市更新项目，往往需要增加项目用地开发强度，才能达到项目投入和产出的资金平衡，因此也就不可避免地涉及到调增项目用地的容积率等问题。

根据住建部《关于印发<建设用地容积率管理办法>的通知》(建规〔2012〕22号)第五条规定，经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。

具体而言，根据住建部《关于印发<建设用地容积率管理办法>的通知》(建规〔2012〕22号)第六条规定，在国有土地使用权划拨或出让前需调整控制性详细规划确定的容积率的，应当遵照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条[12]的规定执行，具体应由控制性详细规划组织编制机关进行专题论证，必要时应当组织听证，并报原审批机关同意后，按法定程序审查报批等。

但是，部分地方对容积率等事项也做出了变通规定，如《深圳经济特区城市更新条例》第五十七条规定：“实施主体在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用，或者按规划配建城市基础设施和公共服务设施、创新型产业用房、公共住房以及增加城市公共空间等情形的，可以按规定给予容积率转移或者奖励”。《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）规定：“旧村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡的，区政府（广州空港经济区管委会）可采用征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设”。

4.5.4 零星项目用地的处理

城市更新除涉及到前已提及的整片整宗供地外，还可能涉及到更新区域内的“边角地”“夹心地”“插花地”等难以独立开发的零星用地。

《低效用地指导意见》规定，“城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。”

在《低效用地指导意见》相关规定的基础上，部分地方城市更新政策也对该等零星土地在城市更新项目中通过协议出让方式供地做了有益的探索，例如：

应当认为，虽然地方城市更新的法规政策也规定了“边角地”、“夹心地”、“插花地”等难以独立开发的零星用地可以通过协议出让的方式供地，但严格来讲并非是对“上位法”的突破，而是在现有法律框架下的进一步深化和延伸，实务中为项目的实施以及低效土地的集中和高效利用提供了政策依据。

4.5.5 土地出让价格、补缴价格及缴纳

（1）土地出让价格

通过梳理各地城市更新地价支持政策，土地出让价格的确定主要分为三种方式：

一是扣除相应土地开发成本后确定土地出让价格。即出让金测算时以净地价减去拆迁费用、安置补偿费用、代建公共服务设施费用等土地开发成本确定出让价款。例如，《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（广东省人民政府令第279号）规定，“三旧”改造项目供地应当以单宗或者区片市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的改造成本后按照程序确定政府应收地价。“三旧”改造成本包括前期费用、拆除临迁费用、补偿安置费用、搬迁奖励以及公共设施建设支出等实际发生的费用。

二是按照所在区域市场评估价或基准地价的一定比例收取土地出让价款。例如，《成都市人民政府办公厅关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施的通知》（成办发〔2021〕33号）规定，对于自主改造项目，对按城市规划要求实施自主改造用于商品住宅开发的，按“双评估”价差的90%收取土地出让价款；用于发展服务业（含总部经济）的商服用地按70%收取土地出让价款【对自持物业比例超过60%（含60%）的按65%收取土地出让价款；自持全部物业的按60%收取土地出让价款；自持全部物业的省、市重点项目可按不低于55%收取土地出让价款】。

三是以市场评估价格为基础，设定修正系数确定土地出让价格。例如，深圳市采用以标定地价[13]为核心的“一套市场地价标准”，通过设定“棚改项目修正系数”、“留用土地项目修正系数”及“拆除重建类城市更新项目修正系数”等修正系数进行政策调节。《深圳市地价测算规则》也给出了具体计算公式：宗地地价=∑(土地的市场价格×对应建筑面积×基础修正系数×项目修正系数)。

部分城市针对城市更新项目土地价款也出台了相应的优惠政策，具体如下：

（2）土地价款补缴价格

关于土地价款补缴，应按照国土资源部印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》关于调整容积率补缴地价、调整用途补缴地价、多项条件同时调整情形下的补缴低价的规定执行[14]。

同时，部分城市也对城市更新项目土地价款补缴也进行了进一步详细的规定。如《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市地价测算规则的通知》规定，已签订供应合同的土地，变更土地利用条件应补缴的地价，以地价测算时点的价格为基准，测算宗地变更后与变更前不同土地利用条件下的地价差额。如差额为负，则不再计收地价，计算公式如下：应补缴地价＝∑（土地的市场价格×变更后对应建筑面积×变更后基础修正系数）－∑（土地的市场价格×变更前对应建筑面积×变更前基础修正系数）。

（3）土地价款的缴纳

另外，针对城市更新项目开发周期较长、企业的资金成本压力较大的情况，为尽可能降低企业的资金成本，目前上海、成都、深圳、青岛等地对缴纳地价期限和方式等出台了相关的优惠政策，具体规定如下：

4.6 项目回报机制

城市更新项目往往投资规模较大，所涉建设和运营内容较为复杂，设置合理的投资回报机制有利于提高市场主体参与城市更新项目的积极性和动力。

4.6.1 经营性项目回报机制

对于有经营性收入的项目，市场主体参主要通过产业载体经营收益、不动产租售、配套综合开发收益、物业服务管理增值等获取合理利润。

例如《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号）规定“经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，经业主同意和区政府认定后，将经营权让渡给相关专业机构。”《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》第三条第（二）款规定“城市更新项目的公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服务设施可以由实施主体负责运营。”此外，城市更新实施主体还可以充分发挥投资人资源整合优势，协助更新区域引入优质产业，提升合作范围内的产业品牌和价值，打造具有特色和价值的合作区域，从而最大化项目的收益。

4.6.2 准经营性项目回报模式

准经营性项目主要指具备一定经营性但经营性收入不足的项目，该等项目可通过当地国有企业进行可用性付费或者政府补贴等获取合理收入。

需要注意的是，该部分需由政府付费的收入应满足《预算法》关于预算资金拨付和政府预算管理相关规定，避免构成政府隐性债务；如涉及土地出让金使用的，还需注意满足土地出让金支出使用和刚性计提相关管理规定；需由当地国有企业支付的费用应满足《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国资产评估法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关规定，避免造成国有资产使用不当或国有资产流失。

需要注意的是，大部分城市更新项目的回报还主要建立在对该区域范围内的经营性用地进行二级开发所获取的收益，因此建立城市更新项目回报机制的核心事项便是如何通过合法合规的路径获取该区域范围内的经营性用地土地，从而吸引多元化市场主体资金投入，减轻政府就城市更新项目的财政出资压力，避免新增政府债务。因此，为了保障实施主体顺利获取土地，在国家现有土地供应的法律法规框架体系内，还需要政府进一步出台相应的城市更新土地供应配套政策，对城市更新项目的经营性土地提供灵活和变通的供应方式。

4.7 项目税费

对于拆旧建新类城市更新项目，特别是对于产权归集方式取得项目用地的城市更新项目，其实施过程需首先通过转让不动产及无形资产收回土地及房屋，之后进行拆除，最后再进行重建和对外租售相关资产，因此就不可避免地涉及多环节和多税种纳税，前述税种如何进行计算和核定、相关增值税进项和销项抵扣等问题均需要予以关注，具体而言包括：

（1）在城市更新实施主体受让原产权单位土地、房屋等不动产和无形资产环节，城市更新实施主体可能需要缴纳的税种包括契税、房产税、印花税等，此外，可能还涉及向原产权个人支付一定的搬迁补偿支出和安置支出、搬迁奖励等费用，该部分费用对应的票据和税务处理问题也需要提前考虑；

（2）在城市更新实施主体建成后资产建设、持有、租售、回迁安置、运营等环节，以及部无偿配建的资产移交等环节，可能涉及的税种包括但不限于增值税及附加税费、城镇土地使用税、土地增值税、房（地）产税、印花税、企业所得税等；

（3）此外，部分城市更新项目涉及产权调换的，还涉及到个人所得税等。

因此，为避免城市更新项目在实施过程中因税费问题产生争议，建议政府、城市更新实施主体及其他相关方就该等问题提前在协议中明确。

关于具体税费政策方面，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）规定的税费减免政策[15]，既为城市更新项目税费的优惠提供了政策依据，也为地方城市更新政策的制定税费优惠政策提供了政策遵循。

对于地方城市来讲，广州市出台了《广州市城市更新税收指引（2021年版）》（穗税发〔2021〕93号），对城市更新项目共分为6类、12个应用场景，从全税种、全周期的角度梳理广州城市更新过程中所涉及的相关税费，具有较强的指导性和操作性，其他地方城市更新政策也对税费问题做了一些原则性的规定，部分内容列举如下：

4.8 特殊风险识别与分配

城市更新项目由于其项目所在区域历史发展原因，可能存在土地权属不清晰的情形，再加上区域居民长期生活使用习惯，很容易发生居民对其权利边界认知与实际权利边界不一致的情形，如居民对城市更新区域内长期占用的市政设施用地权属产生误解，对于不属于其所有的物业或资产主张所有权或者经营权，从而主张要求获得征拆补偿或者拒绝实施改造。类似此种风险则属于城市更新项目的特殊风险，该项风险应当在项目前期考察阶段及时予以识别，并且与政府方协商风险分配方式和制定应对预案。

目前市场主体参与城市更细项目的主要投融资模式有政府与社会资本合作（PPP）模式、特许经营模式、政府授权+股权合作实施模式和资源匹配+项目自平衡模式，现就上述合作模式主要交易机构分析如下：

5.1 政府与社会资本合作（PPP）模式

政府与社会资本合作（PPP）作为当下公认的合规性较强的投融资模式，可为城市更新项目的实施继续提供支持，这从地方政府的城市更新政策中亦能体现[16]，如重庆、南宁、西安等地均明确鼓励采用PPP模式推进城市更新项目的实施。采用PPP模式实施城市更新项目的主要交易结构如下：

该模式下，由项目所在地人民政府授权相应职能部门作为实施机构负责实施城市更新项目，实施机构依法遴选社会投资人作为项目合作主体，并由社会投资人与经政府授权的地方国有企业作为政府出资代表共同出资设立项目公司，由项目公司作为城市更新实施主体负责具体实施城市更新项目。项目公司向金融机构申请项目贷款并还本付息，城市更新项目中基础设施和公共服务设施的使用者向项目公司支付使用者付费，使用者付费不足部分由财政部门通过可行性缺口补助予以补足。需要注意的是，采用PPP模式的政府付费不能使用政府性基金预算（土地出让收入），且政府付费受一般公共预算支出10%的限制。

5.2 特许经营模式

特许经营模式与PPP模式的投融资结构整体上类似，但较PPP模式更为简单，其交易结构及操作流程整体上可参考PPP模式，区别点在于PPP模式可行性缺口补助有明确法律依据，但特许经营模式下的政府付费部分纳入预算尚无明确法律依据，项目可融性不及PPP模式。

5.3 政府授权+股权合作实施模式

城市更新项目还可以采用“政府授权+股权合作”实施模式，其主要交易结构如下（以出让方式获取项目用地为例）:

该模式下，由项目所在地政府授权地方国有企业作为城市更新项目的更新主体，地方国有企业依法遴选投资人，并与投资人共同出资设立项目公司，由项目公司具体负责城市更新项目的实施。项目公司通过出让方式从国土部门获取项目用地，并缴纳土地出让金。项目公司从金融机构获得项目贷款并还本付息，项目公司从经营性资产使用者收取使用者付费，不足部分由授权国有企业根据协议付费，授权国有企业的付费由当地政府及国资监管部门按照合法合规路径足额拨付。

5.4 资源匹配+项目自平衡模式

城市更新项目还可以采用“资源匹配+项目自平衡”模式，该模式适用于城市更新项目中具备较多的经营性资产或资源的项目，其主要交易结构如下：

该模式下，先由政府依法遴选城市更新的市场主体（即投资人），再由投资人单独或引入城市更新基金出资设立项目公司具体负责城市更新项目具体实施。如果是非房地产公司作为投资人，考虑到其设立的项目公司可能受制于某些政策或制度约束无法实施房地产开发项目，因此项目公司可寻求具有房地产开发资质和能力的房地产开发公司进行合作开发，具体由房地产公司负责房地产项目的开发建设，项目公司通过分享地产开发收益获取一定的投资收益，以弥补其投资基础设施和公共服务设施和运营带来的收益不足的问题，从而实现项目投资和收益整体自平衡。

该等模式下不涉及政府补助或付费，在操作流程上亦较为简单，但具体实施时需要注意经营性（住宅）用地能否通过协议出让方式供地的问题，如不能协议方式直接出让用地，则采用招拍挂方式供地存在合作主体无法获取土地的风险。

城市更新基金作为城市更新项目重要的参与主体，其主要通过非公开方式向特定投资者募集资金，从性质上来看属于私募基金，主要投资于城市更新投资建设项目，旨在为城市更新项目提供项目资本金，通常私募基金的形式包括公司型、合伙型和契约型，本文主要针对由政府方牵头设立的合伙型城市更新基金予以分析和研究。

6.1 城市更新基金设立概况

关于政府设立城市更新基金的相关文件，最早可见于《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》【国发〔2016〕8号】“鼓励地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金，鼓励地方整合政府投资平台设立城镇化投资平台…”。目前以政府主导发起设立的城市更新基金情况如下：

6.2 城市更新基金设立模式

6.2.1 发起主体

参照广州、北京、上海、无锡等地成立城市更新基金的方式，城市更新基金主要采用有限合伙形式，由当地政府指定当地城市更新国有企业作为基金的发起主体、普通合伙人（GP）和基金管理人，并根据具体项目的资金、开发、建设、运营等需求引入外部具备相关能力和优势的合作单位共同参与发起设立。

对于具体城市更新基金成立时，通常由当地政府出具相关文件，明确由当地负责城市更新的国有企业牵头并适当引入外部合作单位联合出资设立，同时还明确该国有企业或其控股子公司对基金享有实际管理和控制权，并明确该基金的投资项目范围，对于该级政府行政区域内符合条件的城市更新项目，该基金可直接作为投资主体参与具体项目投资。

6.2.2 典型结构

由于城市更新项目范围较广，通常在城市更新基金设立阶段无法具体至某一具体的、可实施的城市更新项目，因此城市更新项目往往采用“母基金+子基金”的形式设立。具体如下：

（1）先成立母基金，由政府方和外部合作单位对城市更新项目达成整体合作和出资意向，解决后续项目资金来源问题和基金管理运作问题；

（2）再成立子基金，针对具体城市更新项目不同的建设内容和回报机制等，结合投资人对具体项目的不同诉求，在后续具体项目实施阶段，针对具体城市更新项目成立子基金，并通过母基金向子基金进行出资，并由子基金向具体项目进行投资。

城市更新基金典型结构如下：

6.3 城市更新基金设立注意事项

6.3.1 关于普通合伙人（GP）

《合伙企业法》规定普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，同时规定国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。

根据上述规定，国有企业如作为普通合伙人需对基金债务承担无限连带责任，不利于国有资产的保护，因此法律明确禁止国有企业担任普通合伙人。但如果一概禁止国有企业担任普通合伙人，也将阻碍私募基金的发展，因此实践中也多次出现由国有企业作为普通合伙人参与基金投资的案例，该等基金大多由国有全资公司（A公司）另行成立全资或者控股子公司（B公司）作为基金的普通合伙人，虽然另行成立的B公司需要对基金债务承担无限连带责任，但是A公司仅以认缴出资为限对B公司承担有限责任，在一定程度上保护了国有资产的安全。

6.3.2 关于有限合伙人（LP）

对于政府方主导设立的城市更新基金，为了引入社会资金并发挥社会市场主体的专业优势，因此需要引入合适的有限合伙人参与基金设立，关于有限合伙人（LP）的引入主要应关注包括有限合伙人识别和选择、有限合伙人收益保障两个方面。

关于识别和选择，应根据具体城市更新项目对投资人资金或者专业能力的诉求，适当选取政策性银行、保险机构、专业投资公司、大型施工单位、地产公司、专业运营公司等作为有限合伙人（LP）；

关于收益保障，鉴于城市更新项目自身收益率通常不高，因此需提前考虑GP和LP之间的投资收益分配机制，《资管新规》强调“卖者尽责、买者自负”的理念，打破刚性兑付，明确规定基金管理人不得对有限合伙人（LP）提供任何直接或间接、显性或隐性的担保、回购等代为承担风险的承诺，因此有限合伙人（LP）在基金层面实现收益的应主要通过参与基金收益分配的方式进行，如何保障基金本身收益的实现以及如何设置基金本身的结构化收益分配机制，提高有限合伙人（LP）参与的积极性，也是需要提前考虑的问题。

另外，对于有限合伙人（LP）是施工单位的情形，由于施工单位通常希望通过城市更新基金合作获取具体城市更新项目的施工份额，因此还需考虑施工单位获取城市更新项目施工份额的具体可行的合规路径。

6.3.3 关于基金投决会权力设置

私募基金通常会设置由私募基金管理人与投资人共同组成的投决会对私募基金的重大决策事项进行表决。由于城市更新类私募基金可能出现一只基金投多个项目、不同投资人在不同项目中投资比例不同、或者以母子基金的结构进行投资等，因此在设置投决会权利时，建议根据具体情形对投决会中的表决机制进行合理安排，平衡考虑各方权力和利益。

6.3.4 城市更新项目的制度保障

城市更新基金参与城市更新项目，其最终目的还是要获取一定的投资收益，在《资管新规》要求“消除多层嵌套和通道业务”、“打破刚信兑付”、“让资管业务回归本质”等背景下，城市更新基金的收益主要应取决于其最终投向的城市更新项目。

为了能够吸引城市更新基金参与项目投资，应首先保障城市更新项目本身能够合法实施且具备一定的收益，而项目收益一方面取决于实施主体对项目本身的经营情况，另一方面，也取决于外部政策环境的支持，比如需要政府为项目的实施建立一系列的制度保障，从项目规划、项目用地、项目融资、项目运营、项目财税等方面出台一系列的政策文件，从而稳定城市更新项目的投资收益预期，为城市更新基金参与项目投资解决后顾之忧。

城市更新作为一种全新的城市发展模式，是解决城市土地供需矛盾、转变城市发展方式、推动城市空间结构优化和品质提升、以及促进我国城镇化可持续发展的必然趋势和必由之路，基于上述相关城市更新政策和法律事项的分析，从利于项目顺利和规范实施的角度，我们建议：

（1）从国家层面来讲，城市更新项目投资大、周期长，涉及的法律及经济关系复杂且多元，但是目前国家层面尚无法律法规级别的顶层设计，加之地方城市更新政策数量多、差异大以及变化快等特征，从长远来看并不利于建立城市更新的长效机制。为此，建议国家层面在适时总结和借鉴各地城市更新经验的基础上，建立全国的城市更新法律法规，为城市更新长效发展和行稳致远打下制度之锚。

（2）从地方政府来讲，首先，应由地方政府结合当地具体实际情况，出台明确的城市更新相关支持政策，并重点明确城市更新项目的具体范围、身份确认、实施主体、实施流程、项目规划、土地供应方式、土地出让金、财政资金、税收政策等，并以此作为当地城市更新项目的指引和依据；其次，针对具体城市更新项目应加强市场化运作，并在项目前期加强市场测试，根据市场测试的结果完善和优化项目实施模式和交易结构。

（3）从投资人来讲，首先，应提前对项目当地相关的城市更新政策进行分析和研究；其次，还应重视具体城市更新项目的前期调查工作，城市更新项目大多属于既有建筑或物业的更新或改造，与传统成片拆除和建设的项目不同，涉及到复杂的产权关系，需对拟转让的土地使用权及其附带建筑物的资产权属、项目规划和用地性质等进行尽职调查，避免存在不得转让[17]、不能拆除等情形。

（4）从地方政府和投资人双方来讲，应共同加强具体项目合作模式之合法合规性及投资收益之自平衡。城市更新项目涉及法律关系众多且复杂，且项目合作模式、投资收益也是双方进行项目合作的基础，双方应针对具体不同类型的项目进行详细的财务盈亏平衡测算，并以盈亏平衡测算结果为依据，调整项目合作模式、合作范围和回报机制等，保障具体城市更新项目合作模式合法合规，投资收益实现自平衡，从而为项目融资和项目实施奠定前提和基础。