【摘要】《法规规章备案审查条例》的出台是对2023新修《立法法》的进一步完善，通过引入“主动审查”和“专项审查”机制，强化了法规、规章备案审查的力度，提升了审查工作的主动性和针对性。《条例》推动建立备案审查衔接联动机制，促进不同审查机构间的协作，形成合力以提高审查效率和质量；面对闭环监管，企业能够更加灵活地应对市场变化，实现可持续发展。《条例》强调了社会共治的重要性，通过增强审查的科学性，加强对地方的联系和指导，确保法规、规章与国家法律体系的一致性。

笔者在上篇（本文）两大部分中将对《法规规章备案审查条例》相较于《法规规章备案条例》的法条变化作出解读，并着重介绍此次《条例》的新增亮点；下篇即第三部分将从三个角度，分别论述该条例对税收立法、公平竞争审查以及浦东新区等特定地区的法治建设产生的深远影响。《条例》不仅有助于规范税收法规，确保税收政策的合法性和公平性，还加强了公平竞争审查，促进了市场公平竞争，优化了营商环境。对于浦东新区等改革开放前沿地区，条例的实施有助于推动地区法治建设，保障改革创新在法治轨道上进行，为地区经济社会发展提供了坚实的法律保障，为全国统一大市场建设保驾护航。

【关键词】备案审查 主动审查 专项审查 联动机制 社会共治 税收法律 公平竞争 浦东新区

对比解读：

1.法规制定主体。《法规规章备案审查条例》中将法规的制定主体明确为“设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会”以及“上海市人民代表大会及其常务委员会”“海南省人民代表大会及其常务委员会”；《法规规章备案条例》则只提到“较大的市”。在中国的行政区划体系中，“设区的市”和“较大的市”是两种不同的概念，它们在行政级别和权限上有所区别。设区的市指的是中国行政区划中的一种，通常是指地级市，这类市下辖若干个区、县或县级市。设区的市在行政级别上属于地级行政单位，拥有一定的立法权和行政管理权。“较大的市”在法律上主要是指那些经国务院批准，拥有一定立法权的较大的市，通常包括省会城市、经济特区所在的城市以及其他一些重要的中心城市。较大的市在行政级别上可能是地级市，也可能是较大的县级市。两者关系在于，较大的市通常也是设区的市，但并非所有设区的市都是较大的市。较大的市由于其经济、政治或战略地位的重要性，可能会获得更多的立法和行政管理权限，例如可以制定地方性法规和规章。

2. 规章制定主体。两个条例都提到了部门规章和地方政府规章，但在描述地方政府规章制定主体时，《法规规章备案审查条例》使用了“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府”，而《法规规章备案条例》则使用了“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府”，有关“设区的市”和“较大的市”的区别和联系见上。

3. 法定权限和程序。两个条例都强调了法规和规章的制定必须依照法定权限和程序，但《法规规章备案审查条例》使用了“法定权限和程序”，而《法规规章备案条例》使用了“法定职权和程序”。“权限”通常指法律赋予主体的行使权力的范围，它在相当程度上界定了权力的边界，而“职权”则更突出体现法律赋予主体在其职责范围内应当行使的权力和承担的责任，可以看到前者更加顺应法治现代化潮流下的趋势和表述。

综上，《法规规章备案审查条例》在定义上可能更加全面完善，迎合了新时代中国特色社会主义的建设进程，涵盖了更多地区和法规类型，而《法规规章备案条例》则更加侧重于传统表述。但是两者在核心原则上是一致的，即都强调了法规和规章的制定必须依法进行，并且要遵循一定的程序。

二、备案制度

对比解读：

1. 相同点。《法规规章备案审查条例》与《法规规章备案条例》都规定了法规、规章公布后，应当自公布之日起30日内报送备案。两个条例都明确了地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报国务院备案，部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案，省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案。

2. 不同点。第一，《法规规章备案审查条例》与《法规规章备案条例》分别规定了“设区的市、自治州的人民政府规章”和“较大的市的人民政府规章”的备案方式，具体内容见前文表述。第二，二个条例对特殊地区法规的报送备案有不同的规定。《法规规章备案审查条例》特别提到了经济特区法规、浦东新区法规和海南自由贸易港法规的报送备案规定，分别由相应的人民代表大会常务委员会报国务院备案；《法规规章备案条例》仅提到了经济特区法规的报送备案规定。这也可以看出，在报送备案上，《法规规章备案审查条例》同样符合了当前社会建设的方向和趋势。

三、备案审查工作机构

对比解读：

1.备案审查工作机构。《法规规章备案审查条例》提到“国务院备案审查工作机构”履行备案审查监督职责，表明备案审查工作由一个专门机构负责，即国务院备案审查工作机构是国务院下属的一个专门机构，负责对报送国务院备案的法规、规章进行审查，确保其符合宪法、法律、行政法规的规定。《法规规章备案条例》则提到“国务院法制机构”，历史上曾指国务院法制办公室，是国务院的直属机构，主要负责国务院的法制工作，包括法律草案的起草、立法协调、法规的备案审查、行政复议等工作。然而，根据2018年国务院机构改革方案，国务院法制办公室的职责被整合入重新组建的司法部，自此不再保留国务院法制办公室。

2.强调了“健全备案审查工作制度”。意味着国务院备案审查工作机构不仅要进行备案审查，还需要不断完善和优化备案审查的工作流程和制度。此外，条例还特别提到了“每年向国务院报告上一年法规、规章备案审查工作情况”，表明该条例新增了定期报告机制，以确保国务院能够及时了解和监督备案审查工作的进展和效果。

综上，《法规规章备案审查条例》在描述国务院备案审查工作职责时更加详细和全面，不仅包括了备案审查监督职责，还强调了工作制度的健全和年度报告的重要性。

四、法规、规章备案报送相关规定

对比解读：

报备材料数量的精简。不同于《法规规章备案条例》要求规章备案报送材料一式十份，《法规规章备案审查条例》调整为一式三份，这在相当程度上减轻了制定机关的工作负担；同时，《法规规章备案审查条例》对报送法规、规章备案时的报送电子文本提出了强制要求，符合当下数字化的要求。

五、补充、重新报送备案的规定

对比解读：

时间限制。《法规规章备案审查条例》对报送备案要求作出了严格规定，针对某些报备不及时、不规范的情形，明确了15日的补充或者重新报送备案时限。根据《条例》，若某些报送的法规、规章不符合相应备案要求，国务院备案审查工作机构将通知制定机关在规定时间内进行补充或重新报送。此项规定的明确，一方面确保了法规、规章备案的规范性，使得法规、规章的合法性和合规性得到及时的审查和确认，另一方面也为制定机关提供了明确的时间框架，有助于提高制定机关的工作效率和报送备案的审查效率。此外，具体的时间规定有利于维护法律体系的统一性和权威性，防止不规范的法规、规章对法律体系造成的混乱或损害。

六、书面审查建议

对比解读：

审查建议书面化。《法规规章备案审查条例》明确以书面为审查建议的提出方式。这一规定旨在规范审查建议的提出流程，确保审查建议的正式性和严肃性，同时也有助于减少不规范或随意提出的建议，从而提高审查工作的效率和质量。书面形式的审查建议更便于备案审查工作机构进行登记、初审和后续处理，确保了审查工作的规范性和系统性。根据《法规规章备案审查条例》第十二条的规定，国家机关、社会组织、企业事业单位和公民都可以向国务院书面提出审查建议，这些建议将由国务院备案审查工作机构进行研究，并提出处理意见，按照规定程序处理。因此，不仅保障了社会各方对法规、规章的监督权，也有助于维护国家法治的统一和尊严。

七、审查事项细化，审查工作深化

对比解读：

审查事项进一步细化，审查工作进一步深化。《法规规章备案审查条例》第十三条新增一项审查内容，即审查是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向。该点在《法规规章备案条例》第十条中没有提及，因此新增内容强调了法规、规章在制定和实施过程中，不仅要遵循法律规范，还要与国家的宏观政策和改革方向保持一致，有助于确保地方性法规和规章能够支持和促进国家的整体发展战略，加强法治与国家政策的协调性。同时，第十三条中提到了“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”，这是对“规定的适当性”审查的进一步细化，这一细化内容要求审查规章的规定是否在文字上合法且在实质上合理，即需有效实现立法目的且适应实际情况。此举无疑有助于提高法规、规章的实施效果，确保它们在解决实际问题时既合理又有效。上述变动反映了法规、规章备案审查工作在适应国家治理体系和治理能力的现代化要求方面的进一步发展。

总体来说，《法规规章备案审查条例》在审查事项上更为全面和详细，特别是在强调法规、规章与国家政策和改革方向的一致性方面，以及对规章措施适当性的进一步细化审查。这些变化反映了法规、规章备案审查工作在实践中的发展和完善，确保它们能够更好地服务于国家的发展和社会的需要。

八、优化移送审查程序

对比解读：

移送研究先行，提升纠错水平。《法规规章备案审查条例》第十六条规定，国务院备案审查工作机构在发现地方性法规存在抵触情况时，需移送至全国人大常委会工作机构，原则上由其承担初步研究处理的职责。在《法规规章备案条例》中，国务院直接承担了提请全国人民代表大会常务委员会处理的责任。相较而言，前者增加了由国务院备案审查工作机构先行移送的步骤，有利于确保全国人大常委会能够更加专注和高效地处理复杂的法规抵触问题。因此，上述规定也与本次《条例》“有错必纠”的原则相符，能够有效提升纠错精准化水平。

九、完善规章纠错程序

对比解读：

1. 完成规章纠错程序。《法规规章备案审查条例》提到，若审查后认为规章应当予以纠正，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通或提出书面审查意见来建议制定机关及时修改或废止规章。这显然提供了一种更为双向和有效的方式来解决问题，可以确保规章的合法性、合规性，并提高规章的质量。它不仅为规章制定机关提供了纠正错误的机会，也加强了上级政府对下级政府规章的监督，从而维护国家法律体系的统一和权威。

2. 扩大纠正范围。《法规规章备案审查条例》中的“认为规章应当予以纠正的”表述，可能涵盖了更为广泛的情况，非仅限于超越权限或违反规定，还包括其他可能需要纠正的情形。因此，审查范围的扩大使得审查内容得以细化，在一定程度上为上级政府行使监督权提供了解释空间。

十、明确目录上报时间

对比解读：

《法规规章备案审查条例》明确将制定机关报送截止日期规定为每年的1月31日，意在维护备案审查工作的及时性和系统性，保证备案审查机构能够及时收到并处理报送的目录。此外，固定的报送时间表有助于备案审查机构规划和安排年度工作计划，提高工作效率；便于上级机关对制定机关的报送工作进行监督和考核，并让公众能够及时了解法规、规章的制定和备案情况，维护国家法制的统一性。

一、“主动审查”与“专项审查”为备案审查提供有力武器

《法规规章备案审查条例》第十一条　国务院备案审查工作机构对报送备案的法规、规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。主动审查一般应当在审查程序启动后2个月内完成；情况疑难复杂的，为保证审查质量，可以适当延长审查期限。

国务院备案审查工作机构发现法规、规章存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。

解读：本条系此次《法规规章备案审查条例》的全新规定，意在落实“有备必审”，提升审查科学化水平，存在如下诸多亮点。

第一，主动审查。条文明确规定国务院备案审查工作机构原则上对所有报送备案的法规、规章具有主动审查权，意味着审查工作并非被动等待问题的出现，而是主动进行，从而确保所有制定出台的法规、规章都符合法律要求。同时，此次新增规定亦符合2023年修订的《立法法》第111条第2款规定，即国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。在审查期限上，条例规定主动审查通常应在审查程序启动后的两个月内完成，为审查工作设定了一个明确的时间框架，以确保审查的及时性。

第二，专项审查。若存在需要，国务院备案审查工作机构还可以进行专项审查，此种类型可能涉及特定领域或特定问题的法规、规章，使得这些法规、规章可以得到更专注和细致的审查。

第三，联合调研或者联合审查。条文规定，若发现法规、规章存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题，国务院备案审查工作机构可以与其他机关备案审查工作机构合作，进行联合调研或联合审查。这种合作机制有助于汇集不同机构的专业知识和资源，解决跨部门或跨领域的法规、规章问题，共同提出审查意见和建议，从而通过合作提高审查工作的全面性和协调性。

不论是主动审查，还是专项审查，抑或是联合审查，审查机制的核心目的都是确保法规、规章与现行有效的上位法保持一致，从而维护法律体系的统一性，这些审查机制的实施对于促进我国国内大市场建设具有重要意义。具体而言，通过审查机制确保所有法规、规章都符合上位法的规定，有助于形成一个统一的法律环境，减少法律冲突带来的实务矛盾，为市场主体提供清晰的法律指引。与此同时，统一的法律体系有助于确保所有市场参与者都在同等的法律条件下竞争，促进公平竞争，增强市场活力；法规、规章制定实施的透明度，使得市场主体能够更好地理解和预测政策走向，降低交易成本。随着经济社会的快速发展，市场环境和需求的不断变化，审查机制有助于及时发现和纠正不适应新形势的法规、规章，消除地方保护主义和市场分割现象，以促进不同地区之间的协调发展，实现资源的优化配置。

总之，这些审查机制是法治建设的重要组成部分，对于维护法律体系的统一、促进市场健康发展、保障公民权益等方面都发挥着重要作用。通过这些机制的实施，可以不断提高我国的法治水平，为经济社会的稳定和发展提供坚实的法律保障。

二、备案审查衔接联动机制：推动形成备案审查合力

《法规规章备案审查条例》第七条　国务院备案审查工作机构应当通过备案审查衔接联动机制加强与其他机关备案审查工作机构的联系，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合。

解读：新增备案审查衔接联动机制。《法规规章备案审查条例》新增规定国务院备案审查工作机构应当通过备案审查衔接联动机制来加强与其他机关备案审查工作机构的联系，并在多个方面加强协作配合。由此，新出台的条例对于备案审查工作的系统性和协调性给予了高度重视。其中，“双重备案联动”是指在需要时，不同层级或不同部门的备案审查机构之间进行协调和联动，保障法规、规章的备案审查工作能够顺利进行；“移交处理”旨在涉及到特定情况时，对于涉及多个层级或多个部门的法规、规章，通过联动机制进行有效的移交和处理，确保责任明确、处理及时；

在备案审查过程中，不同机构之间相互“征求意见”，增加审查的全面性和深入性；在遇到复杂或有争议的问题时，通过“会商协调”的方式集中多方智慧和力量，共同研究解决方案以便达成共识；同时，不同备案审查机构之间应当做到“信息共享”，提高工作效率和质量，并提升各自的备案审查能力。

因此，《法规规章备案审查条例》在制定时更加注重备案审查工作的协调性和系统性的做法，有利于不同机构之间的信息交流和合作，有助于提高法规、规章备案审查的效率和质量，确保法规、规章的合法性、合规性，以及其制定和实施的正确性和有效性。

三、面对闭环监管，企业进可攻退可守

《法规规章备案审查条例》第三条　法规、规章备案审查工作应当坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，依照法定权限和程序进行。

解读：《法规规章备案审查条例》明确“坚持中国共产党的领导”，表明在法规、规章的备案审查工作中，必须遵循党的领导，确保法规、规章的内容和实施符合党的大政方针；“坚持以人民为中心”意味着法规、规章的备案审查工作应以满足全体人民的需求和利益为出发点和落脚点，确保法规、规章的制定和实施能更好地服务人民；“有件必备”要求所有法规、规章都必须进行备案，无一例外，即为确保法规、规章合法性、合规性的重要措施；“有备必审”是指在备案后必须对法规、规章进行审查，确保其内容不违反上位法，不违背宪法和法律的原则；“有错必纠”意即若在审查过程中发现法规、规章存在错误或不当之处，应当及时予以纠正，从而有效维护法律的权威性；“依照法定权限和程序进行”强调了法规、规章备案审查工作必须在法律授权的范围内，按照法定的程序进行，确保工作的合法性和正当性。

因此，涉足法规、规章落地贯彻全过程的备案审查工作能够助力形成监管闭环，使得法规、规章从制定到实施的每个环节都在监督之下，及时发现和纠正问题。透明度和公开性的双重叠加，要求政府出台的政策必须公开透明，接受企业、公众和相关部门的监督。

四、落实社会共治，增强审查科学性

《法规规章备案审查条例》第十五条　国务院备案审查工作机构审查法规、规章时，可以通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、实地调研等方式，听取国家机关、社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的意见，并注重发挥备案审查专家委员会的作用。

解读：本条着眼于增强审查科学性，明确国务院备案审查工作机构可以通过座谈会、论证会等多元方式听取意见，收集更广泛的信息和观点。此外，审查过程中不仅要听取国家机关的意见，还涉及社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的观点、诉求表达。此种多元化的参与可以提升审查结果的全面性和客观性，确保法规、规章的合法性、合理性和可操作性。条例还特别提到注重发挥备案审查专家委员会的作用，专家委员会可能由法律、经济、社会等不同领域的专业人士组成，其专业知识和经验将在审查过程中发挥不可替代的重要作用，也是社会共治的突出表现。

具体而言，通过座谈会、论证会等多种形式，审查机构能够更深入地了解法规、规章的实际影响和潜在问题，从而作出更加科学和合理的决策。规定中提到的实地调研允许审查人员直接了解法规、规章在实际操作中的执行情况及可能产生的影响。在某些技术性或专业性较强的领域，审查机构委托专业机构或研究团队深入研究，以获取更专业的意见和建议。公开和透明的审查程序使所有利益相关方都有机会表达自己的观点和关切，提高法规、规章的公众接受度和实施效果。

总之，该条规定体现了法规、规章备案审查工作的开放性、参与性和科学性，有助于提高法规、规章的质量和效果，确保其更好地服务于社会和公众的利益。

五、加强对地方的联系指导

《法规规章备案审查条例》第二十四条　国务院备案审查工作机构应当加强对省、自治区、直辖市人民政府法制机构规章备案审查工作的联系和指导，通过培训、案例指导等方式，推动省、自治区、直辖市人民政府提高规章备案审查工作能力和质量。

解读：本条意在加强国务院备案审查工作机构与省、自治区、直辖市人民政府法制机构的紧密联系，并通过备案审查工作机构的指导来确保地方规章备案审查工作的有效性。可以看到，本条列举了培训、案例指导等具体指导方式，旨在帮助地方法制机构提高其工作人员的专业能力和知识水平，从而提升规章备案审查的整体工作能力。审查人员业务水平和审查流程规范性的提升，则进一步提高地方规章备案审查的质量，减少错误和疏漏。最后，地方政府的法制建设水平的稳步增强，可以减少地方保护主义和法规冲突，保障全国范围内法规、规章的统一性和协调性，提高行政部门的行政效率和公信力，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

总之，该条的规定是提升地方规章备案审查工作的重要措施，有助于构建更加规范、高效的法规、规章备案审查体系，推动法治政府建设向纵深发展。

本文撰写钱思涵、燕然然亦有贡献。